事关经济金融稳定，两会再度热议不良资产（2021年两会相关提案议案全梳理）
2021-03-12
新闻来源: 全联并购公会
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2021年两会3月11日正式结束，来自于人民银行、中小银行等金融机构的代表委员纷纷就不良资产处置、防范金融风险、债券违约、防范房地产泡沫等方面提出议案和提案。百万亿规模的经济体下，无效与低效资产的总量已影响到了社会的方方面面，不良资产处置在经济中所扮演了更为重要的角色。
相比去年的议案提案，今年代表委员对不良资产处置提出了更为明确和细化的建议，包括要给金融资产管理公司立法，为地方AMC扩宽融资渠道等。不良资产头条收集人大代表、政协委员涉及不良资产行业的提案议案，梳理出五大重点。
不良资产规模不断扩大 行业亟待立法
在内外部环境影响下，我国银行业不良资产面临着反弹的态势。银保监会发布的数据显示，截至2020年末，不良贷款余额3.5万亿元，较年初增加2816亿元，全年处置不良贷款超3万亿，比上一年增加七八千亿。
随着不良贷款规模的扩大，不良资产行业地位在我国金融系统中举足轻重。
人大代表、中国工商银行副行长王景武不良资产管理行业基本法律规范《金融资产管理公司条例》是2000年由国务院颁布实施，主要规范政策性不良资产经营处置活动，其任务已经完成。现阶段不良资产主体、市场环境、业务模式都有很大差异。建议根据金融资产管理公司的新要求新定位，加快推进条例的修订工作，并启动金融资产管理公司法的制定工作。
全国人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰建议，有关部门将银行业不良资产处置条例纳入法规制定计划。在结构上，银行业不良资产处置条例可以分别就总则、不良资产清收、不良资产转让、不良资产重组、不良资产债转股、不良资产核销、法律责任、附则等作出专章规定。
而民革中央建议加强对地方AMC监管，适时发放金融牌照。
规范、拓宽不良资产处置渠道
在2020年的全国两会上，人大代表，郑州银行董事长王天宇建议允许符合资格的非持牌资产管理公司承接商业银行不良资产包，而今年两会，他继续对中小银行处置不良做出建议：将中小银行也纳入个贷不良试点范围中来。
此外，在规范不良资产处置上，全国政协委员、海南省工商联主席景柱：杜绝普通投资机构及自然人随意参与金融不良债权处置。
“事实上，从国内大型金融资产管理公司目前债权转让对象来看，债权受让主体构成复杂，既有法人，也有自然人；既有专业投资者，也有‘跨界’投资者。其中，‘跨界’民间投资者受让金融不良债权的目的，大多是为了谋取最大利益，这就容易埋下安全隐患。”景柱委员介绍道。
防范房地产“灰犀牛”是重中之重
毫无疑问，2021年金融系统中，防“不良”和杜绝“灰犀牛”是稳金融主组件。
2021年两会政府工作报告对于房地产提出四点要求，从字面意思来看，核心基调没有新意，概况起来就是：房住不炒、三稳政策、保障刚需群体住房发展。两会基本是重申过往的调控基调，当前的经济形势与房地产市场情况却与过去有较大不同，纵观2021年房地产市场形势，给房地产业带来确定性的发展机会的同时，也把房地产推入高风险发展阶段。
当前，我国经济恢复基础尚不牢固，金融风险外溢呈现新特征，需高度关注中小金融机构风险、房地产贷款风险、信用债违约后续影响、地方金融资产交易场所和私募基金风险、无照开展金融活动风险、外部环境变化对金融市场冲击等。
多位来自人民银行的人大代表和政协委员表示，下一阶段，人民银行将统筹好金融发展与金融安全，加强风险排查，做好风险应对，完善风险防范处置长效机制，在早发现、早预警、早处置、早释放上下功夫，守住不发生系统性金融风险底线。
密切关注地方债务、企业债务风险
全国政协委员、交银施罗德基金公司总经理谢卫表示，我国有全球第二大的境内债券市场，作为成熟市场的标志，打破“刚兑”是应有之义，但理应在法治化原则下进行。在信披不完善、中介机构有失职甚至违法行为环境下发生的债务“无序”违约，将危害金融市场健康。
全国人大代表、人民银行天津分行行长周振海：建立市场化法治化债券违约处置机制
包商银行或推动《金融机构破产法》诞生
3月9日媒体报道，北京一中院于2021年2月7日作出《民事裁定书》，依照《中华人民共和国企业破产法》第二条第一款、第一百零七条第一款之规定，裁定包商银行破产。截至2020年10月31日，包商银行净资产为-2055.16亿元，资产总额为4.47亿元，负债总额为2059.62亿元。
包商银行所引发的金融风险有多大？自其被接管以来，央行向包商银行提供了 235亿元额度的常备借贷便利流动性支持。除此之外，包商银行65亿债券全额减记。包商银行的窟窿最终是国家财政来填。
对此，多位代表委员表示制定《金融机构破产法》已迫在眉睫，箭在弦上。其中来自人民银行的人大代表白鹤翔已经连续连年针对同一问题提案。
代表委员表示，金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《存款保险条例》组成，呈现“碎片化”状态，缺乏统一协调。
因此建议制定《金融机构破产法》或者在《企业破产法》理增设“金融机构破产专章”。
人大代表、中国工商银行副行长王景武：启动金融资产管理公司法的制定工作
王景武表示，不良资产管理行业基本法律规范《金融资产管理公司条例》是2000年由国务院颁布实施，主要规范政策性不良资产经营处置活动，其任务已经完成。现阶段不良资产主体、市场环境、业务模式都有很大差异。建议根据金融资产管理公司的新要求新定位，加快推进条例的修订工作，并启动金融资产管理公司法的制定工作。
随着不良资产供给的增加，不良资产的服务供给也在增加。我国不良资产处置行业已形成“5+地方系+银行系+外资系+N”的市场竞争格局。银行系金融投资公司、中国银河资产管理公司的成立，外资的准入、大量非持牌机构的存在等，都将有效增加不良资产市场的服务供给。
金融资产管理公司作为重要的金融组织机构，持牌非持牌都应该纳入统一监管体系，实施分类监管，行业不能存在监管真空。同时建议，把不良资产市场及金融资产管理公司纳入中央银行宏观审慎管理框架之中。
人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰：尽快制定银行业不良资产处置条例
刘峰建议，有关部门将银行业不良资产处置条例纳入法规制定计划。在结构上，银行业不良资产处置条例可以分别就总则、不良资产清收、不良资产转让、不良资产重组、不良资产债转股、不良资产核销、法律责任、附则等作出专章规定。
民革中央：加强对地方AMC监管 适时发放金融牌照
一、出台支持地方资产管理公司发展的实施办法。明确地方资产管理公司的法律定位，特别是其在不良资产处置方面的法律地位。
二、加强对地方资产管理公司的监管。适时发放金融牌照，使地方资产管理公司在融资渠道、信用评级、债券发行、银行授信等方面获得更大支持。
三、支持地方资产管理公司扩大融资渠道。引导金融机构与地方资产管理公司开展同业合作，支持地方资产管理公司发行公司债、金融债等。
四、提升资产整合运作能力。加强构建以资产管理系统为核心的信息化体系，推进智能化的时效预警管理及数据库管理等信息系统。
五、建立“互联网+不良资产处置”平台。组织地方资产管理公司联合发起区域性不良资产处置信息平台和互联网交易平台，实现信息共享，解决跨区域和异地资产处置问题。
全国政协委员、海南省工商联主席景柱：杜绝普通投资机构及自然人随意参与金融不良债权处置
景柱表示，2005年《财政部关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》明确规定，国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、资产公司工作人员、原债务企业管理层以及参与资产处置工作的律师、会计师等中介机构人员等关联人，不得购买或变相购买不良资产。据此，除上述规定人员以外，其他主体或人员都可以成为金融不良债权受让的主体。
“事实上，从国内大型金融资产管理公司目前债权转让对象来看，债权受让主体构成复杂，既有法人，也有自然人；既有专业投资者，也有‘跨界’投资者。其中，‘跨界’民间投资者受让金融不良债权的目的，大多是为了谋取最大利益，这就容易埋下安全隐患。”景柱委员介绍道。
景柱委员建议应尽快完善相关法律法规，将金融不良债权的受让主体限定为“金融资产管理公司和经金融监管部门批准成立的专业不良债权投资机构”，杜绝由不具备相关能力的普通投资机构及自然人随意参与金融不良债权处置，堵住违法犯罪行为入侵的“后门”。
“在此基础上，还应限制金融不良债权的二次转售。”景柱委员补充说，“金融不良债权本身就存在巨大的不确定性和风险，限制二次转售既可以避免短期炒作行为，也可及时了结债权债务，使各关联方的利益处于确定状态，从而维护企业和社会的稳定，同时还能有效防范处置过程中违法行为的发生。”
人大代表郑州银行董事长王天宇：将中小银行、住房按揭等纳入个贷不良批转范围
王天宇表示，作为我国金融体系重要组成部分，中小银行也是防范化解系统性金融风险的关键环节，继续做好不良资产处置，对中小银行健康可发展尤为关键。为更好地促进中小银行不良资产处置，王天宇建议，拓宽不良资产处置渠道。放宽不良资产处置市场化准入标准。
建议调整地方资产管理公司经营范围和经营模式，允许其跨区域开展业务；
允许符合资格的非持牌资产管理公司承接商业银行不良资产包；
积极开展不良资产跨境转让，引进外资参与不良资产处置。
同时，推动不良资产证券化发展。建议监管部门指导中小银行以市场化方式参与不良资产处置，降低不良资产证券化准入门槛，推动中小银行发行安全、可拆分、可流通性、可回购、可处置的不良资产证券凭证。
另外，建议不良贷款转让试点银行延伸扩展到中小银行，缓解中小银行不良贷款处置压力；建议允许个人住房按揭贷款、个人消费抵（质）押贷款、个人经营性抵押贷款、汽车消费贷款等个人贷款批量转让，提高不良贷款处置效率。
此外，给予中小银行不良资产处置自主权。对于非大额信用卡不良，建议监管部门允许中小银行批量自主核销，无需上报核准。
在提升不良资产处置司法诉讼效率方面，王天宇建议，加快推进金融法制改革；构建法院与中小银行长效联络机制；建立金融案件专项处理机制；打造被执行人执行威慑机制。
他还建议，建设不良资产交易平台。由监管部门或者行业协会牵头，搭建全国统一标准的不良资产互联网处置平台，将其打造为不良资产处置、信息发布、交易撮合为一体的综合型平台，将不良资产变废为宝；提高标的资产透明度和披露信息的标准化，保证平台交易透明可靠，提升不良资产的交易效率。
针对中小银行新增的民营、小微企业不良贷款给予一定比例财政补贴，专项用于化解民营、小微企业不良资产。
把握好风险处置原则和基本方法，推动金融风险处置，及时出清问题机构。明确风险处置优先顺序，做到心中有数。要坚守不发生系统性风险的底线，找准突出风险点，把握好处置重点和优先顺序，高度关注重点金融机构和部分重点领域风险，大力规范整治重点业务，按照三年规划，重点高质量推动高风险机构和项目风险化解处置。
在风险排查方面，应进一步加强风险排查和识别。不断完善风险监测手段，拓宽风险监测视野，高标准构建风险预防预警体系，综合运用央行金融机构评级、存款保险差别费率、现场核查、压力测试、大型企业监测等工具和手段，切实摸清风险底数，做到风险早识别、早预警、早发现，推动早处置。
坚持“房住不炒”定位，保持房地产金融政策连续性、一致性、稳定性，强化差别化住房信贷政策、房地产金融宏观审慎政策落实力度，推动建立完善房地产市场监管长效机制，有效促进区域房地产市场平稳健康发展。
人大代表、中国人民银行昆明中心支行原党委书记杨小平杨小平：房地产贷款集中度管理防范化解房地产金融风险
杨小平表示，2020年，人民银行会同相关部门先后出台了重点房地产企业资金监测和融资管理规则和房地产贷款集中度管理制度，分别从供给和需求两端加强对房地产金融的管理。
从需求端看，监测规则有利于重点房地产企业形成稳定的金融政策预期，推动其合理安排自身的经营活动和融资行为，增强自身抗风险能力，有利于促进房地产行业长期稳健运行，推动房地产市场持续平稳健康发展。实际上，2019年开始，部分房地产企业已经对自身的经营策略和财务结构进行优化。从供给端看，房地产贷款集中度管理制度有利于防范银行体系对房地产贷款的过度集中，从而提高金融体系韧性和稳健性，防范化解房地产金融风险，促进房地产市场平稳健康发展。
全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼：加强债券市场顶层设计
一是加强债券市场顶层设计。建议进一步加大改革力度，解决长期应解决未解决的债券市场割裂等问题，研究出台有关指导意见，实现准入条件、信息披露、资信评级、投资者适当性、投资者保护等规则的统一。同时，建议继续由中央金融管理部门会同地方政府共同推进债券市场管理体制机制改革。
二是建设多层次债券市场体系，提升市场的深度、广度和包容性。在市场规则明确、合格投资者制度完善、登记托管后台集中统一、监管制度健全等前提下，鼓励符合条件的地方交易场所试点发行私募债券，丰富多层次债券市场体系。
全国政协委员、交银施罗德基金公司总经理谢卫：强化企业融资和债务管理
谢卫委员表示，我国有全球第二大的境内债券市场，作为成熟市场的标志，打破“刚兑”是应有之义，但理应在法治化原则下进行。在信披不完善、中介机构有失职甚至违法行为环境下发生的债务“无序”违约，将危害金融市场健康。
他建议，应当继续深化对债券市场的法律约束，加强相关法律法规的执行力度，提升市场制度规则的震慑力。融资企业和中介机构应充分理解债券工具的法律效力，严格履行相关市场规则，其中，融资企业应充分尊重市场规则，不可虚假披露、肆意转移资产、挪用资金；中介机构应勤勉尽责，不得转嫁责任或将自身利益置于投资人之上。
应高度重视债券存续期管理和信息披露工作。各方应加强对资本市场的认知，建立对债务融资工具的约束和统筹管理意识。譬如，对债券市场依赖度高的企业，应强化融资约束意识，对债务有明确统筹规划，并加强与资本市场的沟通；地方政府官员在对待债务工具管理上，应坚持法制观念先行，鉴于债务工具通常存续期较长，要做到“新官理旧账”，直面矛盾不回避，以维护良好的营商和金融环境。
全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华:金融风险防范要高度关注三大问题
一是保持宏观杠杆基本稳定。二是高信用债券违约影响了市场信誉，部分政府隐性债务高企，逃废债屡屡发生。三是跨区域跨行业跨境存在的金融风险，不排除“灰犀牛”、“黑天鹅”的可能性，对国际金融市场波动要保持清醒认识。
全国人大代表、人民银行天津分行行长周振海：建立市场化法治化债券违约处置机制
从我国现有债券市场违约处置机制来看，相关法律规定较为零散，内容过于原则，缺乏系统性和完整性。为有效防范债券市场系统性金融风险，推动我国债券市场稳健发展，有必要建立市场化、法治化的债券市场违约处置机制。
其一，建立市场化违约债券交易机制。债券投资属市场投资行为，当前应正视债券违约，打破刚性兑付传统思维，充分发挥市场的价格发现机制，有效处置债券违约问题。
其二，健全债券持有人保护机制。他建议健全债券受托管理人制度，完善债券持有人会议制度，增设偿债保障条款。
其三，提升司法保护力度。一是建议修改和完善企业破产法，简化企业破产司法程序，建立健全企业破产重整制度和破产管理人制度。二是建议在民事诉讼法及相关司法解释中明确债券持有人可通过督促程序向有管辖权的法院申请支付令以主张权利。三是当其他债券违约处置措施均不能有效保护债券持有人利益的前提下，建议在证券法、公司法中引入过错追偿机制，明确债券持有人可以向在债券发行、销售等环节中存在过错的各参与方主张过错赔偿责任。
全国人大代表、央行广州分行行长白鹤翔：可考虑在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点作出特别的程序规定。在此基础上，持续总结摸索经验，进一步加速推动全国人大制定规范、系统的《金融机构破产法》，这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。
在立法模式方面，重点解决司法权与行政权的配置平衡问题。可采取兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式，在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利的事项由法院来决定，这样的模式高效、灵活、权威，有利于保破产程序的公开透明和规范有效。
建议针对金融机构破产特性，在金融机构破产申请主体、申请条件、破产标准、破产重整、清偿顺序以及破产管理人等方面作出特别规定，确保能够有效运用于金融机构破产实践。
同时以构建协调有效、有机联动的体系化机制为目标设计破产程序与配套程序和制度的衔接。当金融机构发生经营风险，通常由监管机构先行采取暂停业务、限制分红等预先干预的风险处置程序，建议明确人民法院应当认可风险处置期间已采取处置措施的法律效力。
全国人大代表、中国人民银行沈阳分行行长朱苏荣：亟待制定金融机构破产法，明确问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，实现风险处置程序与破产程序的有序衔接，推动问题金融机构有序退出。
她表示，要实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。在金融机构破产法中明确风险处置期间已采取的处置措施，认可其法律效力。明确风险处置程序是金融机构破产申请的前置程序，只有经过风险处置的金融机构才可以进入破产程序。明确金融机构进入破产程序后，风险处置程序中的接管人（或行政清理组）继续担任其破产管理人。接管人（或行政清理组）已开展的资产清查、债务清理登记等工作，人民法院应当直接认可其效力。明确金融机构进入破产程序后，风险处置程序中的新增融资享有优先受偿地位，行政清理费用也可由债务人财产随时清偿。引入金融机构预重整机制，将金融机构庭外重组与庭内重整相结合，充分发挥现代破产制度激活市场活力、优化市场配置、注重预防和挽救的功能。
全国政协委员，中国人民银行杭州中心支行党委书记、行长殷兴山：一是明确金融机构破产申请主体，在保留金融管理部门申请权的同时，考虑金融机构债权人及主要股东的申请资格。二是细化金融机构破产申请条件，充分考虑金融机构的资产负债状况和偿债能力，不宜简单照搬普通企业的破产条件。三是调整现行破产债权的清偿顺序，将存款人的债权置于优先清偿地位。四是赋予存保机构具有金融机构破产管理人资质，明确金融管理部门对破产管理人的选任权。
全国人大代表、人民银行南京分行党委书记、行长郭新明：建议成立由人民银行牵头，银保监会、证监会、发改委、财政部、司法部、最高人民法院、地方政府等参加的金融机构破产法律制度起草专班，负责梳理各业务条线以及地方负责实施的相关法律法规，拟定需要通过“金融机构破产”专章解决的共同事项，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。
在特殊需求方面，在适用范围上，根据需要和可能，将金融控股公司、非银行支付机构、地方7+4金融组织等机构以及其他新兴机构，纳入《企业破产法》“金融机构破产”专章的适用范围；在分业性上，增加符合金融监管标准的要求，授权金融监管部门根据金融法律法规政策作出决定。金融监管部门决定时，主要根据不同类型金融机构监管指标体系，划分金融风险程度，明确对应的金融监管或者风险处置措施，包括破产处置措施及其适用条件等内容。
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